專制、暴君式的談判:張榮豐談兩岸服務業貿易協定

作者為台灣戰略模擬學會理事長、中華經濟研究院第一研究所研究員兼所長、台灣大學經濟系兼任教授

這次兩岸服務業貿易談判,結果公佈後引起業者、國會、在野黨、甚至馬英九的國策顧問-郝明義等強烈的反彈。馬政府從馬英九、王郁琦、管中閔、高孔廉..等以傲慢的態度公然恐嚇國人,要國人照單全收他們「談判無能」的結果;同時用人民的納稅錢到全台「廟口」,找來此次得利的財團、業者、「御用文人」、集體霸凌(bully)受害的業者。其實這已不是第一次,而只是2009年馬政府和美國談判開放牛肉進口故事的重演。那次也是採「密室協商」,也是以「談判須要保密」為藉口,拒絕跟國人溝通。結果公佈後,不分藍綠皆反彈,馬英九、蘇起…等人也是在立院、在媒體…等場合,不斷恐嚇、霸凌國人,要默默吞下他們「談判無能」的苦果。最後藍、綠「合作」用「三管五卡」管制美牛進口,結果是:談判實質破局、後續發展則是蘇起因而下台。

談判須要保密,這是談判桌上的常識,但這樣就不能、不須、不必和利害關係人溝通嗎?要回答這個問題、首先要釐清談判桌上須要保密的事項為何?簡單的講,只有兩項:1、時限(deadline)和2、底線(buttom-line)。勉強要加第三項的話,那就是3、我方談判代表的權限(授權程度)。熟悉談判專業的人都知道,無耐性(impatience)會被迫接受不利於己的談判條件。這就好比您在購屋時,正和房仲或建商在討價還價,但又急著向眾親友發出「入厝」的請帖,當房仲或建商蒐集到這項訊息時,試問他們還可能在價格上讓步嗎?所以時限(deadline)是需要保密的,但馬總統常在談判前公開宣布我方的談判時限。或公開以「2014年韓、日即將和中國大陸簽署FTA,我們不能落後」的說法,來推銷ECFA。但這種說法也同時向中國發出,「台灣對ECFA談判無耐性」的信號。專業的作法應該是:在內部可用上述說法來要求談判團隊,儘速完成ECFA談判;但公開則以國情、競爭力、比較優勢不同…等理由,來展現我方對ECFA談判的不急與耐性。

我個人曾對二十多位上過談判桌的我方談判官員,做過長達兩年的追蹤深度訪談。發現馬總統這個無耐性的動作,造成談判官員為在時限內完成談判、簽署協議,以至常採取以下行為:1、「重量不重質」,只追求協議數量,不重視目標是否達成。2、避重就輕、畏苦怕難、面對難度較高議題,談判敷衍了事,常用「如有未盡事宜…雙方可再行協商」的條款來搪塞。3、刻意遺漏重要議題,利用資訊不對稱,來欺瞞決策階層。這也是自2008年以來,兩岸雖簽了19項協議,但台灣實質分到的談判利得(gain of negotiation)(馬英九常掛在嘴邊的「和平紅利」)十分有限的主要原因之一。

至於談判底線在談判前,被對方知悉的後果,如眾所周知:對手會極盡所能利用各種「威脅」、「利誘」手段,將談判結果壓到底線才罷干休;而無法在均衡(equilibrium)點達成協議,這將使我方談判利得大幅減少。但談判底線是怎麼得來呢?當然是和利害關係人,如業者、消費者、縣、市長、業管單位…等溝通、協調而來。但馬政府不是一再強調談判須要保密嗎?一旦和這麼多人溝通,那天下還有什麼秘密?其實這種說法,不是馬政府本身對談判外行,就是以保密為藉口「呼攏」人民、為拒絕溝通找理由。

談判一般分成四個階段:一、單獨準備。二、雙方進行程序性磋商。三、實質談判-建立初步共識。四、確立共識形成文本。對底線的保密,是在第三及第四階段(都已在談判桌上);對時限的保密則應全程為之。而在第一階段單獨準備時,就必須對利害關係人做大量的調研、溝通、聽證,才能確立我方的談判目標、議題(issue)、方案(solution)、策略、底線、破局後的最佳替代方案(BATNA)…等。所以各國非但不會以「保密」為理由,來拒絕和利害關係人做溝通,還會運用各種手段來鼓勵他們表達立場、意見、提出疑慮,以求策略之周延。以下我用美國、中國、以及我國相關法律規定,來說明此階段的具體溝通做法。

美國政府的處理模式,非常值得我們參考。依據美國貿易法案規定,各項貿易政策於草擬、公聽會、立法等階段,皆須於聯邦公報 (Federal Register)發布廣徵評論之公告,要求利害關係人於一定期間內提出意見。

而在中國,除了在與貿易夥伴召開年度雙邊經貿會議前,會公告徵求有關 部門、地方和企業,就雙邊貿易、投資和經濟技術合作過程中遇到的問題提供意見外,在商務部的網站上也設有「線上諮詢」專欄,針對「已簽協議」、「正在談 判」和「正在研究」的項目徵求公眾意見,且會應要求而提出「回復」;這項制度的目的,在於確保政府能聽到利益相關者的意見,事先發現談判過程中可能面對的問題,進而有助於談判策略的規劃。以1999年為加入WTO,而展開的中、美雙邊談判為例,在談判前中國的國務院,至少進行了以下之調研與溝通工作:1、總書記江澤民、總理朱鎔基親自徵求各省、市、自治區領導的意見。2、外經貿部部長石廣生,親自和各部、委領導人交換談判意見。3、部、委工作階層建立經常性交換談判意見的機制。4、外經貿部部長石廣生,親自聽取可能受衝擊行業國企,所提出之相關談判方案意見。5、針對重要產業可能受到的影響,組織課題組進行專題研究。

我國「貿易法」第8條明文規定「有關經濟貿易事務與外國談判及簽署協定或協議前,主管機關或行政院指定之機關得視需要會同立法院及相關部會或機關舉辦公聽會或徵詢學者專家及相關業者之意見」。所以馬政府此次服貿協議談判,事前若未舉辦公聽會、未和立院溝通、不和開放後可能受衝擊的業者交換意見,都有違反「貿易法」第8條的之嫌。事實上從談判的專業角度看,利用「貿易法」第8條所規定的作法來蒐集資訊,仍遠遠不能滿足規畫談判策略所需的資訊。要滿足談判策略規畫之所需,至少需作以下之調研及溝通:1、與相關行業公、協會的溝通、座談。2、用抽樣方法抽出樣本廠商後,針對樣本廠商進行訪廠、深度訪談。4、產業聚落的訪廠和深度訪談。5、與各縣、市長的溝通。6、與制定產業政策的業管單位,交換意見。7、對可能受衝擊衡業,做專案研究,並準備規劃配套方案。同時在從事以上調研時,相關人士需具備足夠之談判專業知識。

從上述美國、中國、甚至我國「貿易法」的規定,都可以看出在談判的第一個階段,一定要竭盡所能的和利害關係人溝通、以求談案策略規畫的周延。

而在談判的第二個階段,當雙方透過程序性磋商,確立了談判議題、議程後。政府應立即依已確立之談判議題,展開第二輪的溝通和調研,聽取利害關係人的意見,重新調整談判策略,並依利害關係人的意見,開始規劃配套措施。

馬政府談判前疏於溝通,當然談判策略一定不夠周延。談判後拒絕國會實質審查,使得談判桌上所犯的錯誤,無法利用民意糾正。面對人民的指責,一些脫離實際、不知民間疾苦、不懂談判專業的官僚們,用保密來作為拒絕溝通的藉口;用傲慢的態度恐嚇、霸凌業者、反對黨、人民。這不只誤國誤民,還為未來的談判教科書,提供了負面個案及教材;更印證了劉湘濱將軍的看法:「馬英九將來的歷史定位,就是:無能、自私、獨裁、暴君,八個字。以個人的意志為意志,這就是獨裁。不顧民生疾苦、人民死活就是暴君」。

 

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