作者:黃佩君

在簽署前24小時引起巨大爭議的服貿協議,在海基、海協兩會於上海歌舞昇平之後,21日終於簽署,迎接海基會董事長林中森返台的,是國內巨大的質疑聲浪,包括立法院不分朝野黨團一致決議必須將服貿協議由原來的「備查」改「逐條審查」,同時受影響的各業者如美容美髮、餐飲、中醫藥、汽車維修等產業也蜂起抗議。

但這次服貿協議,究竟談得好不好?

先撇開秘密協議與對個別產業的衝擊,以經貿談判的角度而言,服貿協議究竟談得好不好?平心而論,談判團隊的成績並不太差。

台灣已對外資與中資開放之大,可能很多人難以想像。這次服貿協議中,有高達2/3以上都是台灣在十年前加入WTO就已開放的項目,也有高達半數以上,是在2009年開放陸資投資後,就已逐年納入陸資投資允許正面表列的項目。

近來各產業爭議點中的自用小客車租賃、醫院、餐館、批發、汽車維修、攝影等,都是WTO已開放的項目,而其中包括中藥材批發等的批發零售業、餐館、汽車維修,更是早已列入陸資投資正面表列。也就是說,早餐店、小吃店、雜貨店這些產業,早已暴露在市場開放的風險中多年,但外來資本甚至是陸資,都未有誘因以投資挑戰這些產業。(如果你對上述的開放程度感到吃驚,不妨查詢陸資投資正面表列。而為什麼有這麼多產業都在你不知道的情況下開放了,有待下回分解。)

而此次服貿協議中爭議最大,同時也是新開放的產業,有的產值相對較小(如印刷、長照、殯葬、劇場)有的股權上限或家數限額規範極為嚴格(建築12%、航空貨物集散站10%、旅行社3家、進口電影15部)、有的涉及台灣缺乏的公共建設投資(公路運輸支援服務業:公路轉運站、橋樑、停車場)等。

以經貿談判的角度而言,以這些早已開放、或是小規模產業,來「換取」中國的金融、電子商務、建築工程、獨資醫院擴大等開放,這盤棋算是下得綽綽有餘。但問題在於,台灣是民主社會,各行各業都有生存的權利,也有權表達意見,也有權不願在談判的博奕中被犧牲,雖然這樣說不免八股,但這正是民主社會價值可貴之處,經濟與社會價值並不能完全畫上等號。

美容美髮、印刷等行業之所以引起巨大爭議,就在於這些產業中廠商大小懸殊。大的業者如連鎖美髮、大印刷業想要去大陸投資,但開放台灣市場將波及一些根本沒能力西進的小業者。這種開放,就產值上可能影響很小,但你家巷口的理髮店也因此必須要有國際競爭力,這樣的社會,大家都很累。

而就以經貿思維執行的談判團隊而言,因為做「對的事」,就保密到家、黑箱作業,或者因為產業小,就疏忽溝通與配套措施,這些,都不是台灣民眾所能接受的狀況。這次服貿協議簽署造成的抗議聲浪,體現了台灣民眾內心有其考量的價值所在,不能單以經濟衡緯去測度。

而更應該究責的,則是整個執政團隊。談判團隊負責「下棋」,執政團隊負責的應該是府院黨乃至民間的釐清與溝通。但這次連執政黨的立院龍頭王金平都跳出來批評,簽署ECFA時,當時陸委會主委賴幸媛「都有來報告」,但簽署服貿協議時「王郁琦卻從頭到尾沒向我報告」;可見對於攸關民生甚鉅的經貿協議簽署,黑箱作業、拒絕監督,是不分黨派都無法忍受的作法。

服貿協議簽署後的軒然大波,若以正面觀點來看,正是讓執政團隊學到教訓。再小的產業也有權發聲,再小幅度的開放也可能砸了某些人的飯碗,也必須審慎、全面地溝通,並在簽署前就對可能危及產業的狀況進行配套措施。

要謹記一點,也許這次的棋局下得不差,但並不代表現在沒開放的以後就不會開放。現在的爭議,如果沒有改革,將宛如夢魘般一次次重演。

在溝通與產業因應措施都形同闕如的狀態下,立法院要求服貿協議包含市場開放清單逐條審查,只不過是讓執政團隊「補課」。當初沒有審慎透明評估與溝通的產業,如今儘管強渡關山簽署了,但在民意之下,還是必須回頭一項一項、一個產業一個產業地來面對。這門功課,由龐大的社會輿論與在野黨提出了,希望對自己的執政團隊、官僚機構沒有監督好的執政黨,能夠虛心、嚴肅地接受,而非再次以錯養錯,並且把自己弱化為行政單位的橡皮圖章。

除了逐條審查,我們還應該做什麼?

然而,逐條審查還只是第一步。更重要的是,應該在服貿協議的爭議後,開始著手建立自ECFA以後就未完成的功課——建立一套經貿協議簽署的監督機制。

知名媒體人王健壯在日前曾撰文表示,從美牛到ECFA到服貿,馬政府習於秘密談判,不懂溝通,不會跳「議會與政黨政治」的探戈。這個批評可說相當公允,而進一步來說,可以讓一個政府自己決定要不要跳探戈,根本是制度的失職。

他山之石,可以攻錯。秘密談判與協議究竟是不是普世價值,讓我們看一下美國是怎麼做的。

美國對外簽署FTA向來要受到國會的嚴密監督,但因為複雜的程序使美國簽署FTA的時程相當冗長。1974年美國制定貿易促進法(TPA),是國會授權總統全權與他國進行貿易談判的法案,並簡化行政對立法單位報告流程。但此法案有授權期限,每次最多授權5年,到期後需再經國會重新批准。最後一次批准是2002到2007年,到期後並未延續,也就是說,急於以TPP「重回亞洲」的歐巴馬政府,也並未獲得TPA的授權。

TPA為了加速與他國貿易談判推出的法案,但國會下放多少權力給總統?以下不厭其煩列出美國經TPA「快速簽署FTA程序」的步驟,你會訝異,原來如此複雜的程序與國會監督,就已經是「簡化」過的版本了。

1.總統需於談判60天前通知國會參眾兩院將開始與外國進行貿易談判。
2.總統需於90天前通知參眾兩院將與外國簽署協定。
3.總統需於簽署完畢後,提交參眾兩院,並與兩院領導共同擬定執行法案及行政執行說明書。
4.若行政體系完成程序,參眾兩院得於90日內考慮該立法,每院演說20小時,辯論時間在參議院平均分配給正反兩方,在眾議院平均分與少數與多數黨鞭。
5.眾院先對法案進行包裹投票,而後由參院投票。

讓我們再撮要這個複雜的程序,也就是不但總統簽署協議90天前應通知國會,美國國會也擁有審查權。

但即便程序已經如此複雜,且國會擁有否決權,美國國會依舊在2007年到期後,不願再授權政府有執行此TPA法案的權利,可見美國對簽署貿易協定將影響社會經濟之慎重。

而就台灣情況,與外國簽署FTA尚有貿易法可約束,儘管也不完備,但總是有法可循。但兩岸之間的協議,儘管自2008年開始已簽署高達19項,但除了涉及修法的2項協議以外,多數立法院都只能「備查」而非審查。據官員透露,這次服貿協議也並未有涉及修法的部份,也就是說,若非社會朝野反對聲浪過大,原本服貿協議闖關只需「備查」,根本不可能改「審查」,而「備查」改「逐條審查」也根本沒有法源,只能端視執政黨與行政單位的「善意」。

當對方並非紳士,何必與他跳探戈

當美國已經把「探戈」的程序規定得清清楚楚,但台灣的兩岸協議還要仰賴執政者善意與否決定要不要「跳探戈」,這是民主國家內部的荒謬。

經過服貿協議論爭,我們應該著手的不只是呼籲執政者的良心,而是呼籲對經貿協議更制度化的監督機制。而在兩岸協議上,也應修正《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》第5條,制定詳細的服貿協議執行法案以及政策執行說明書,甚至是著手研究,如何將兩岸協議也納入對經貿協議的監督。

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